Dérogation espèce protégée : l'éolien à l'épreuve du nouveau critère de l'absence de solution alternative satisfaisante

CAA Bordeaux, 16 décembre 2025, Association Préservons nos Villages et notre Terre,
n° 19BX03745, 19BX03834, 19BX03839

Le cabinet Catry obtient devant la Cour administrative d’appel de Bordeaux, par un arrêt du 16 décembre 2025, l’annulation de la dérogation « Espèces protégées » délivrée pour un projet éolien qui impliquait l’implantation de quatre aérogénérateurs sur un site sensible situé à Messac, en Charente-Maritime. La dérogation a été jugée illégale en ce qu’elle ne satisfaisait pas à deux des trois critères qui en permettent l’octroi. Il s’agit de la première application du nouveau cadre du critère dit de « l’absence de solution alternative satisfaisante » (ASAS) fixé par le Conseil d’État le 21 novembre 2025.

Milan royal (photographie : RSPB).

Longtemps focalisé sur la notion de « raison impérative d'intérêt public majeur » (RIIPM) jusqu’à ce qu’elle ne soit plus requise pour la quasi-totalité des projets d’énergie renouvelable, le débat sur la légalité des dérogations « Espèces protégées » (« DEP ») s’est aujourd’hui déporté vers les deux autres conditions posées par l’article L. 411-2 du code de l’environnement, jusqu’à faire de celle relative à l’absence de solution alternative satisfaisante (ASAS) le nouveau critère déclencheur du bénéfice de ce régime exceptionnel. L’arrêt rendu le 16 décembre 2025 par la cour administrative d’appel de Bordeaux, à l’occasion du projet éolien de Messac (Charente-Maritime), met pour la première fois en œuvre le cadre juridique d’appréciation dégagé quelques semaines auparavant par le Conseil d’État dans sa décision de principe Département de l’Ain du 21 novembre 2025.

Cette décision constitue l'aboutissement d'un contentieux au long cours engagé depuis 2019. Par un premier arrêt avant dire droit du 30 août 2021, la cour avait déjà annulé partiellement l'autorisation initiale, en tant qu'elle ne comportait pas la dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées pourtant requise. Elle avait alors sursis à statuer pour permettre une régularisation du projet. Malgré les avis défavorables successifs du Conseil national de protection de la nature et du commissaire-enquêteur, le préfet de la Charente-Maritime avait néanmoins délivré, le 8 juillet 2024, une autorisation modificative intégrant cette dérogation.

C'est cette autorisation que la cour a finalement censurée, suivant un raisonnement qui se montre implacable tant sur la satisfaction objective des deux conditions d’obtention de la DEP que sur la qualité des justifications que le dossier du projet en propose.

La dérogation espèces protégées : plusieurs mutations pour un régime d’exception

Le régime de la dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées trouve son fondement dans l'article L. 411-2 du code de l'environnement, qui transpose l'article 16 § 1 de la directive « Habitats » du 21 mai 1992. Ce texte subordonne l'octroi d'une telle dérogation à la réunion de trois conditions cumulatives :

-            l'existence d'une raison impérative d'intérêt public majeur (RIIPM) ;

-            l'absence de solution alternative satisfaisante (ASAS) ;

-            l'absence de nuisance au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle (aucune abréviation efficace découverte à ce jour …).

Pendant longtemps, le contentieux s'est principalement concentré sur la première de ces conditions. La notion de RIIPM a donné lieu à une jurisprudence abondante, notamment dans le domaine de l'éolien où la question de savoir si un parc de faible capacité pouvait prétendre à cette qualification a suscité d'importants débats. Cependant, compte tenu de ses implications jugées trop bloquantes pour la filière dont le propre est d’impliquer de façon systémique des destructions d’espèces et d’habitats protégés, la loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables a introduit une présomption de raison impérative d'intérêt public majeur pour certains projets à partir d’un paramétrage minimal. Cette présomption, qui a été considérée comme irréfragable (CE, 20 décembre 2024, n° 492185), a eu raison de cette condition qui s’est vue neutralisée pour la plupart des projets de sites de production d’énergie renouvelable portés dans le territoire national.

Dans ce contexte, parallèlement et par voie de conséquence, la condition relative à l'absence de solution alternative satisfaisante, qui faisait jusqu’alors l’objet d’une jurisprudence confidentielle, a progressivement gagné en importance. Son caractère jusqu'alors peu exploré tenait notamment à ce que le juge de cassation en laissait traditionnellement l'appréciation aux juges du fond, sous réserve de dénaturation, ce qui limitait les occasions de préciser son contenu normatif.

Cette mise en avant du critère de l’ASAS dans le débat judiciaire a fini par en faire « la nouvelle frontière des dérogations espèces protégées ».

L’affaire du pont de Fleurville et l’arrêt du 21 novembre 2025 : un tournant jurisprudentiel (CE, 21 novembre 2025, n° 495622)

Quelques jours avant l’audiencement du recours contre le projet éolien de Messac, le Conseil d’État se prononçait sur la légalité d’une DEP octroyée pour la reconstruction du pont de Fleurville, reliant les communes de Pont-de-Vaux et Fleurville par-dessus la Saône. L’occasion a été saisie pour bâtir un cadre méthodologique d’appréciation du critère de l’ASAS dont l’imprécision des contours générait une insécurité juridique croissante face à la multiplication des débats portés en justice autour de cette notion.

Le tribunal administratif, puis la cour administrative d'appel de Lyon, avaient annulé l'autorisation environnementale en estimant qu'il existait une solution alternative satisfaisante consistant à rénover le pont existant sur ses piles actuelles, plutôt qu'à construire un nouvel ouvrage quelques mètres en amont. Le Conseil d'État a toutefois censuré ce raisonnement en précisant le contenu de la condition litigieuse :

« 7. S’agissant de la condition tenant à l’absence de solution alternative satisfaisante, elle doit être regardée comme satisfaite dans le cas où il n’existe pas, parmi les solutions alternatives préalablement étudiées, d’autre solution qui soit appropriée aux besoins à satisfaire, aux moyens susceptibles d’être employés pour le projet et aux objectifs poursuivis et qui permettrait de porter une moindre atteinte à la conservation des espèces protégées. »

Cette formulation consacre une nouvelle logique de mise en balance des intérêts. Il ne s’agit pas de celle qu’impliquait pour elle-même la RIIPM et qui visait à démontrer que le projet était « d’une importance telle qu’il puisse être mis en balance l'objectif de conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvage poursuivi par la législation, justifiant ainsi qu'il y soit dérogé » (CE 3 juin 2020, Sté La Provençale, n° 425395) : ici, l’exercice vise à examiner à quel prix se ferait un choix alternatif permettant de neutraliser les impacts environnementaux qui ont déclenché l’obligation de dérogation.

Cette mise en balance s’effectue sur la présélection des substitutions possibles, que l’on comprend comme étant celles qui permettent au projet de conserver l’identité lui permettant d’atteindre l’objectif revendiqué. C’est ce qui autorise à exclure plusieurs types de solution du champ des possibles, comme celles « consistant à ne pas réaliser le projet, ou à en modifier les caractéristiques d’une façon telle qu’elles en changeraient la nature même, et manqueraient la réalisation des buts recherchés » (cf. Conclusions Lange).

Cette présélection doit alors passer l’épreuve de la pesée du cœur, à l’instar de la psychostasie de l’Égypte antique : comme l’exprime Maïlys Lange, c’est là qu’il appartient au pétitionnaire et à l'administration de démontrer, « par une motivation précise et adéquate », que les options écartées « ne présentaient pas, en l'état des connaissances disponibles, une balance des intérêts positive entre l'avantage que représenterait l'alternative au regard de l'objectif de protection des espèces, et les inconvénients écologiques, économiques et sociaux qu'elle entraînerait ». Le Conseil d’État laisse alors entendre qu’un projet pourrait être maintenu en condition écologiquement préjudiciable si les autres voies envisagées (alternativement ou cumulativement ?) perturberaient la capacité du projet à répondre aux besoins qu’il entend satisfaire, aux objectifs qui le légitiment, ainsi que la pertinence des moyens employés par le projet pour répondre à ses fins.

Au contraire, si un site (ou un procédé : l’alternative ne semble pas être envisagée sur un plan strictement géographique) permet au projet de ne pas porter les atteintes qu’il implique tout en restant à la hauteur de ses ambitions et selon les moyens qu’ils s’est donné pour y parvenir, alors il n’est plus légitime à se maintenir dans son paramétrage préjudiciable et ne peut plus mériter l’octroi de la dérogation demandée.

Cette construction s'inscrit dans le prolongement direct de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, et notamment de l'arrêt du 11 juillet 2024 (affaire C-601/22, WWF Österreich), qui qualifie la condition d'absence de solution alternative satisfaisante d'« expression spécifique du principe de proportionnalité ».

C’est une façon qui permet au Conseil d'État, en palliant l’éviction du critère de la RIIPM de plus neutralisé en présence de projets majeurs et/ou politiques, de placer celui de l’ASAS au cœur de la justification du mérite au bénéfice du régime de dérogation qui doit garder sa vocation à n’être octroyé que de façon exceptionnelle. C’est probablement, au demeurant, un rééquilibrage a posteriori de la séquence « DEP » davantage qu’une redéfinition.

De Fleurville à Messac

L'arrêt rendu le 16 décembre 2025 par la cour administrative d'appel de Bordeaux est un cas singulier de mise en œuvre de ce cadre juridique rénové, qu’il choisit d’appliquer sur la base d’un considérant de principe exprimant différemment la règle consacrée par le Conseil d’État :

« Il résulte des dispositions de l'article L. 411-2 (...) qu'il incombe à l'autorité administrative ou au pétitionnaire de la dérogation de fournir une motivation précise et adéquate relative à l'absence d'une autre solution satisfaisante permettant d'atteindre les objectifs invoqués à l'appui de la dérogation en cause. Cette exigence n'est pas remplie lorsqu'elle contient la seule indication selon laquelle il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, sans que cette indication soit étayée par une motivation circonstanciée, fondée sur les meilleures connaissances scientifiques pertinentes et exposant les motifs ayant conduit l'autorité compétente à la conclusion que l'ensemble des conditions susceptibles de permettre une dérogation, parmi lesquelles celle relative à l'inexistence d'une autre solution satisfaisante, étaient réunies. Pour apprécier l'existence d'autres solutions satisfaisantes au sens de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, il appartient au juge administratif d'examiner les alternatives possibles, notamment celles envisagées par le pétitionnaire, et les motifs pour lesquels elles ont été écartées, en tenant compte, d'une part, des contraintes objectives de toute nature dont il est fait état qui rendraient impossible ou excessivement difficile la réalisation du projet au regard des objectifs qu'il poursuit et, d'autre part, des effets induits par le projet sur les espèces protégées des différents sites, compte tenu des mesures d'évitement, de réduction et de compensation possibles. »

Cet énoncé, qui s’appuie sur (CJUE, 10 octobre 2019, n° C-674/17, voir aussi CE, 6 août 2021, Association One Voice, 443736), prend dans sa deuxième partie une direction autonome qui, tout en s’inscrivant dans l’esprit de l’arrêt Département de l’Ain, apporte plusieurs précisions sur les attendus méthodiques de présélection des solutions alternatives envisageables et d’explicitation des raisons qui conduisent à devoir les écarter.

D'abord, sur le périmètre des alternatives à examiner : là où le Conseil d'État vise les « solutions alternatives préalablement étudiées », la cour de Bordeaux précise le champ de ces solutions comme étant celui des « alternatives possibles, notamment celles envisagées par le pétitionnaire », ce qui suggère que le juge pourrait examiner des alternatives qui n'auraient pas été étudiées par le pétitionnaire, et renforce d’autant plus l'exigence d'exhaustivité de la recherche.

Ensuite, sur le seuil d'exclusion d'une alternative, là où le Conseil d'État écarte une alternative qui n'est pas « appropriée » aux besoins, moyens et objectifs du projet, la cour de Bordeaux exprime l’idée d’un seuil qui rendrait le projet « impossible ou excessivement difficile », expression issue du principe européen d’effectivité. L’on en comprend qu’une alternative simplement moins commode ne serait donc pas exclue si elle ne rend pas le projet impossible ou excessivement difficile à réaliser.

Les deux expressions de l’ASAS ici proposées se montrent néanmoins cohérentes, convergentes et complétives, chacune d’elle exprimant à sa manière les réflexions issues des conclusions de Maïlys Lange, le Palais-Royal énonçant la règle en l’axant sur ses attendus de fond là où l’Hôtel Nairac se concentre davantage sur l’expression de la méthodologie à suivre tant pour le juge que pour le pétitionnaire.

1.        L'insuffisance de la recherche d'alternatives

Le dossier de demande présentait une méthodologie particulière : la société pétitionnaire avait limité sa recherche d'alternatives à un périmètre de dix kilomètres autour des postes sources, puis avait retenu six zones réparties dans deux secteurs géographiques. Les critères d'exclusion invoqués pour écarter certaines zones, davantage invoqués comme totems plutôt que présentés comme justifiant des obstacles rédhibitoires, tenaient tantôt à la présence de boisements, tantôt à la proximité de monuments historiques ou encore à l'opposition d'un conseil municipal.

La cour a considéré que cette méthodologie présentait deux carences rédhibitoires au regard du premier filtre posé par le Conseil d'État.

1.        Première carence : l'exclusion injustifiée d'une zone au nom de l'opposition municipale.

 La cour relève que l'exclusion de la zone n° 3 « au seul motif de l'opposition du conseil municipal » ne constitue pas « une contrainte objective de nature à rendre la réalisation du projet impossible ou très difficile ». Ce faisant, « la société pétitionnaire ne peut être regardée comme ayant réellement examiné cette solution alternative au projet ».

Ce motif d'annulation est particulièrement significatif, dans la mesure où il confirme que le critère d'appropriation aux « moyens susceptibles d'être employés » ne saurait s'entendre de manière purement subjective, au gré des préférences ou des facilités d'un pétitionnaire : l'opposition politique d'une commune, aussi réelle puisse-t-elle être, ne constitue pas un obstacle objectif à la faisabilité technique ou économique d'un projet.

Admettre le contraire reviendrait à permettre aux porteurs de projets d'écarter discrétionnairement des alternatives au motif qu'elles supposent un travail de concertation plus exigeant, ce qui, dans un pays et une époque où ce mode de production énergétique est majoritairement discrédité, favoriserait une instrumentalisation des oppositions pour les ériger en indices d’exclusion des solutions alternatives envisageables.

2.        Seconde carence : l'absence de justification sérieuse de l'exclusion des zones patrimoniales.

 S'agissant des zones n° 1 et n° 2, la cour constate que la société ne démontre pas que ces zones « ne présentaient pas le caractère de solutions alternatives satisfaisantes en se bornant à indiquer, sans plus de précision ni de justification, la présence d'un monument historique à 2 km, dès lors que n'est pas indiquée la protection dont bénéficierait ce monument, ni sa position par rapport aux zones qu'il convenait d'étudier, ni même les covisibilités éventuelles et les possibles écrans végétaux ».

Cette motivation est tout aussi instructive en ce qu’elle confirme qu'invoquer, uniquement par principe, la proximité d'un monument historique ne suffit pas, en soi, à justifier l'exclusion d'une zone alternative : encore faut-il démontrer, par une analyse circonstanciée, que cette contrainte patrimoniale rendrait effectivement le projet impossible ou excessivement difficile.

Ceci étant, c’est sur le second temps du raisonnement que la cour se montre la plus exigeante. Et pour cause, elle constate que l'analyse comparative peut être qualifiée de « sommaire » et conclut de ce qui précède, suivant une formulation lourde de sens, que « la société pétitionnaire ne peut être regardée comme ayant réalisé une étude comparative fondée sur un critère environnemental permettant de mesurer le niveau de l'atteinte aux espèces protégées que porterait le projet sur chacun d'entre eux sans le rendre techniquement impossible ».

Cette dernière exigence s'inscrit directement dans la logique du second filtre dégagé par le Conseil d'État : suivant le principe de mise en balance instauré par ce dernier, l'ASAS ne peut être établie qu'à la condition de démontrer qu'aucune des alternatives étudiées ne permettrait de porter une « moindre atteinte à la conservation des espèces protégées ». Cette démonstration suppose nécessairement une analyse comparative des enjeux de biodiversité respectifs de chaque site envisagé, faute de quoi il est impossible de déterminer si le site finalement retenu est effectivement celui qui minimise l'impact sur les espèces protégées.

En l'espèce, le choix du pétitionnaire consistant à énoncer des contraintes génériques et abstraites (boisements, patrimoine, opposition politique) sans jamais procéder à une évaluation comparative des sensibilités écologiques de chaque zone lui sera fatal.

Et le troisième critère ?

L'arrêt de la cour présente un deuxième aspect remarquable en ce qu’il ne s'arrête pas au défaut d'ASAS mais censure également la dérogation au titre de la troisième condition, tenant au maintien des espèces dans un état de conservation favorable.

Le site d'implantation du projet était qualifié, dès les premiers inventaires de 2014, de « particulièrement riche en biodiversité ». La dérogation contestée concernait la destruction et le dérangement de 82 espèces d'oiseaux et 17 espèces de chiroptères protégés, ainsi que la destruction ou l'altération des sites de reproduction de 10 espèces d'oiseaux.

Parmi les espèces recensées figurait un certain nombre sous statut de conservation défavorable, notamment le Milan noir, l'Œdicnème criard, le Busard Saint-Martin, la Linotte mélodieuse et le Chardonneret élégant, ces deux dernières étant classées « vulnérables » (VU). Le Milan royal et la Cigogne noire, espèces « en danger » (EN) ou « vulnérables » (VU), avaient également été observés en période de migration.

La MRAe, la DREAL et le CNPN avaient au demeurant tous émis des avis défavorables ; ce dernier soulignait en particulier le caractère lacunaire des études et la sous-estimation systématique des impacts, notamment l'absence d'écoute en hauteur pour les chiroptères et le défaut d'analyse de la présence du Milan noir nicheur à proximité immédiate de l'éolienne E1.

Face à ces éléments, les mesures d'évitement, de réduction et de compensation prévues par l'arrêté préfectoral ont été jugées insuffisantes pour garantir le maintien des espèces dans un état de conservation favorable. Et ce, même s’il était envisagé l’installation d’un système de détection-réaction (SDR) imposé pour prévenir les collisions avec les oiseaux, dispositif coûteux mais que l’on sait peu fiable, voire, selon les dernières enquêtes (programme EFFICAS), sans efficience aucune.